Proceso participativo para la urbanización de Villa 20

Por Pablo Roviralta, presidente de la Fundación Tejido Urbano.

A fines de enero 2016, en una nueva era de la política argentina¹, Horacio Rodríguez Larreta, Jefe de Gobierno porteño, manifestó su intención de encarar los estudios necesarios para urbanizar algunos barrios informales de la Ciudad de Buenos Aires dentro de su período de gobierno 2015–2019. Como sabemos, una gran parte de los asentamientos porteños están radicados en tierras nacionales. Con el nuevo alineamiento político, la Ciudad de Buenos Aires estaría en condiciones de recibir de la Nación la propiedad de las tierras afectadas y acceder a financiamiento de organismos internacionales de crédito. 

Rodríguez Larreta adjudicó responsabilidades precisas a las áreas de gobierno ligadas al Hábitat: el Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC), la Subsecretaría de Hábitat e Inclusión (SSHI) y la Corporación Buenos Aires Sud. Las Villas 20, Rodrigo Bueno y Playón Chacarita quedaron a cargo del IVC², cuya presidencia había asumido el 10 de diciembre de 2015. 

Aquí explicaré el proceso participativo lanzado por el IVC a partir de enero de 2016, cuando desembarcamos institucionalmente en ese barrio³. También narraré los antecedentes generales de la urbanización de Villa 20, la cuarta más poblada de la Ciudad, con una ley de urbanización (#1770)⁴ con once años de incumplimiento y para la que la gestión anterior había lanzado un concurso nacional de anteproyectos. 

En los ocho meses que duró mi gestión ejecutamos un censo que arrojó una población de 27.000 habitantes, licitamos las primeras 552 viviendas nuevas y perfilamos, con vecinos y organizaciones sociales, un proyecto de ley para la reurbanización de ese barrio marginal que sería aprobado por unanimidad a un mes de mi salida del Instituto. Miembros del Ministerio Público de la Defensa, como diversas figuras del arco político y académico local coinciden en que la intervención del IVC en Villa 20 fue un ejemplo de proceso participativo que podría servir de guía para futuras intervenciones.  

El 3 de agosto de 2016, a casi ocho meses de haber sido convocado a presidir el IVC, fui relevado de mi responsabilidad. Todo lo vivido a lo largo de mi corta gestión constituye una rica experiencia personal, pero a la vez puede servir como parámetro a los distintos poderes del Gobierno local, a organizaciones sociales o políticas, y a los vecinos de otras villas que tengan la responsabilidad de liderar, ejecutar o supervisar estos procesos de reurbanización. Se trata de una serie de hechos históricos, más o menos documentados, a los que agregaré algunas recomendaciones generales.

¹ Por primera vez un mismo espacio político gobernaría las principales circunscripciones del país. En efecto, la coalición Cambiemos lo haría en Nación y en la Provincia de Buenos Aires, y el PRO en CABA.

² Por la causa ACUMAR, el IVC tenía a su cargo la misión de relocalizar los hogares radicados en el camino de Sirga que habían ocupado las villas y asentamientos colindantes con el Riachuelo (21.24, 26 y otras menores). También el asentamiento Lamadrid, formado bajo la Autopista a La Plata, en el barrio de La Boca. Se acordó que la Subsecretaría de Hábitat e Inclusión (SSHI: la ex SECHI) se ocuparía de la renovación de la infraestructura de la Villa existente.

³ De acuerdo con la ley que le da cabida en la estructura de gobierno local, el IVC –cuya denominación de origen fue Comisión Municipal de la Vivienda–, es el organismo a cargo de toda la política habitacional de la Ciudad de Buenos Aires. Eso vale para programas de acceso a la vivienda (Primera Casa, Alquilar se puede, Ley #341), gestión integral de complejos habitacionales y urbanización de Villas. En la última década el trabajo del Gobierno en las Villas se limitó al mantenimiento y atención a problemas críticos como consecuencia de su densificación. A su vez, algunas de las incumbencias del IVC pasaron a otras dependencias, como la Secretaría de Hábitat e Inclusión (SECHI) y la Corporación Buenos Aires Sur. De la SECHI (hoy SSHI) pasó a formar parte la Unidad de Gestión e Intervención Social (UGIS), dependencia a cargo del mantenimiento de la infraestructura de Villas y asentamientos.

⁴Ley 1770 Urbanización Villa 20: http://www2.cedom.gob.ar/es/legislacion/normas/leyes/ley1770.html

Villa 20, Lugano, Comuna 8

Situada en el barrio Lugano, a solo 30 minutos del Obelisco, sobre un terreno quebrado, de unas treinta hectáreas limitadas por bordes contundentes (al norte el FFCC Gral. Belgrano, al este la Avenida Escalada Villa 20), esta Villa contaba con una reserva de tierra de inestimable valor para la urbanización deseada. Nos referimos a un ex cementerio de automóviles que usaba la Policía Federal, un predio triangular de 12 hectáreas de superficie que separa la Villa de la Avenida Francisco Fernández de la Cruz. Ese predio, propiedad del Gobierno de CABA, estaba cedido a la Policía Federal.

Lugano formó parte del Partido San José de Flores. Anexado a la Ciudad a partir de 1887, era un bañado despoblado que explicaba el 25% de la superficie de la Capital. 

A principios de la década de 1940, la instalación del basurero municipal (o la Quema) –en donde se vertían los residuos del resto de los barrios de la Capital Federal– desalentó el proceso de poblamiento del barrio. Hasta que se implementó el sistema de tratamiento de basura por parte del CEAMSE en el año 1977, el 30% de los residuos se quemaba en las usinas de Nueva Pompeya y Flores, mientras que el 70% restante se depositaba en los bañados de Flores de los que Villa Lugano formaba parte (CEDEM, 2005:117)⁵.

Antes basurales a cielo abierto mezclados con bañados, sus tierras inútiles fueron receptoras de villas erradicadas en las décadas sesenta y setenta, consolidando estereotipos de pobreza en grandes monoblocks. Entre 1957 y 1998 se construyeron 11 conjuntos habitacionales que sumaron 14.138 unidades habitacionales⁶. Recuperada la democracia, tierras fiscales aún poco pobladas atrajeron a migrantes nacionales y de países vecinos. Villa 20 creció considerablemente a partir de entonces. 

La Ley 148, del año 1998, declaró de atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las villas y núcleos habitacionales transitorios. Asimismo, creó una Comisión Coordinadora Participativa para el diagnóstico, propuesta, planificación y seguimiento de la ejecución de las políticas sociales habitacionales a desarrollarse en el marco de dicha ley estableciendo sus funciones. Se trata de la ley marco que exige la urbanización de todas las villas y asentamientos en la ciudad y permite que cada barrio afronte su específica ley de urbanización.

En 2005, sobre una franja de tierra al sur de la Villa, cientos de familias inquilinas edificaron en corto tiempo y de manera anárquica las manzanas 28, 29 y 30. 

En agosto de 2005 fue sancionada la ley 1770, que obligaba al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a urbanizar Villa 20 y para ello realizar: 1) un nuevo censo a fin de determinar la cantidad de viviendas a construirse; 2) una audiencia pública con los vecinos y vecinas a fin de establecer conjuntamente las obras a realizar; 3) el saneamiento del suelo del predio que había sido cementerio de coches; y 4) convocatoria a la participación de los vecinos en la etapa de evaluación de las distintas alternativas y en la formulación de las pautas del proyecto de urbanización. 

La Comuna 8 siguió siendo testigo de la lucha por la propiedad en un contexto político marcado por desencuentros entre Nación y Ciudad. Ciudad exigía la transferencia de tierras para lanzar el proceso urbanizador. Nación, temerosa de que se hiciera un uso no social de esas tierras, exigía que primero se urbanice para luego transmitir la propiedad de esas tierras nacionales. En diciembre de 2010, a poca distancia de esta Villa, fue tomado un importante predio. Una semana más tarde fue liberado, con un saldo de cuatro muertos. Allí se construiría en Parque Indoamericano. 

En febrero de 2014 el predio usado por la Policía Federal fue ocupado por cientos de familias, muchas de las cuales eran inquilinas en Villa 20. El 23 de agosto del mismo año fue liberado por las fuerzas de seguridad. A partir de entonces pasó a llamarse Papa Francisco, por la defensa que el Papa (ex arzobispo metropolitano) hizo de los afectados. 

A partir de entonces el Gobierno limitó su acción a construir un muro divisorio entre las manzanas 28, 29 y 30 de la Villa y predio desocupado. Los servicios de mantenimiento de la infraestructura no registraron cambios sustanciales y la sistemática densificación no hizo sino empeorar las condiciones de vida de los habitantes. 

Fuera del territorio, a partir de mediados de 2014, el Ministerio de Desarrollo Urbano y la SECHI promovieron un concurso nacional de anteproyectos para la construcción de 1000 viviendas en el ex cementerio de coches a través de la Sociedad Central de Arquitectos.  

⁵Mercedes Di Virgilio, Alejandra Gil, Fernando Ostuni, Carolina Perea, Pablo Vitale: Los barrios de Villa Lugano y Villa Riachuelo.

⁶Dunowicz, Renée; Rey, Eduardo; 90 años de vivienda social en la Ciudad de Buenos Aires /Programa de Mantenimiento Habitacional, Centro de Estudios del Hábitat y la Vivienda, Secretaria de Investigación de Ciencia y Técnica, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires, 2000.

1. Concurso Sociedad Central de Arquitectos para Villa 20

A poco de asumir la presidencia del IVC fui invitado a formar parte del Jurado que examinaría las propuestas de la Fase I de un concurso de viviendas para Villa 20, en vistas a su urbanización. Esta villa tiene algo más de 30 hectáreas de superficie, está subdividida en 30 manzanas censales y cuenta con un predio adyacente de casi 12 hectáreas.

El 16 de octubre de 2015, el Ministerio de Desarrollo Urbano de CABA, en el marco de su programa de Revitalización de Zonas Urbanas, y la Secretaría de Hábitat e Inclusión (SECHI), promovieron un Concurso Nacional de Anteproyectos a través de la Sociedad Central de Arquitectos (SCA)⁷ para la construcción de 1000 viviendas en un predio de 115.000 m2.

El concurso fue organizado en cuatro fases (cuatro manzanas de doscientas cincuenta unidades paralelas a la Avda. Fernández de la Cruz), sus bases incluían datos demográficos y la voluntad del Gobierno de realizar obras de saneamiento y mejoras edilicias en la villa existente. La Fase I fue entregada el 9 de diciembre de 2015, en coincidencia con el cambio de gestión gubernamental y el Jurado expuso su fallo el 22 de enero de 2016⁸. 

Cabe destacar que un año antes la Sociedad Central de Arquitectos (SCA) había lanzado otro concurso para Villa Olímpica, cuyo predio se encuentra en el Parque de la Ciudad, muy próximo al de Villa 20. A continuación detallaré los antecedentes de ambos.  

En agosto de 2011, el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires anunció su voluntad de albergar los Juegos Olímpicos de la Juventud (JJOO) 2018. En marzo de 2012, Buenos Aires confirmó su candidatura, ya que cumplió con todos los requisitos exigidos por el Comité Olímpico Internacional y firmó el pacto del proceso de candidatura. La candidatura recibió apoyo del gobierno nacional⁹.

El 21 de marzo de 2014 la SCA y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires lanzaron las bases de un Concurso Nacional de Anteproyectos para la construcción de Villa Olímpica y diez días más tarde convocaron interesados a una conversación abierta sobre “Villa Olímpica y Desarrollo Urbano”.

⁷Como se trataba de un Concurso Nacional, también participó la Federación Argentina de Arquitectos (FADEA).

⁸A partir del 10 de diciembre la Secretaría de Hábitat e Inclusión pasó a tener el rango de Subsecretaría (SSHI) dependiendo del Ministerio de Hábitat y Desarrollo Humano, y el Ministerio de Desarrollo Urbano pasaría a incluir el área de transporte (MDUyT) sumando a su esfera de responsabilidades al IVC, antes dependiente de Jefatura de Gabinete. 

⁹El 4 de julio de 2013 Buenos Aires fue elegida como ciudad anfitriona de los JJOO, sobreponiéndose a las propuestas de Medellín y Glasgow. Serán los primeros Juegos Olímpicos de la Juventud que se realizan en Argentina y América. Se espera participantes de 205 países. La Villa Olímpica se construiría en un sector del ex Parque de la Ciudad. Luego de los JJOO esas edificaciones serían utilizadas para ampliar la oferta estatal de vivienda en la Ciudad. 

2. IVC en el territorio: vínculos y nuevo anteproyecto

Desde comienzos de enero, con mi novel equipo de trabajo, comenzamos a recorrer el barrio y a generar los primeros intercambios con miembros de la Junta Vecinal. Me llamó la atención que una parte de los vecinos estuviera nucleada en un grupo autodenominado “Mesa Activa por la Re–Urbanización”. Integrado por jóvenes de distintas corrientes políticas, había sido promovido por Taller Libre de Proyecto Social (TLPS)¹⁰ y contaba con el asesoramiento del Ministerio Público de la Defensa, ACIJ (Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia), el Observatorio del Derecho a la Ciudad y la Cátedra Libre de Ingeniería Comunitaria. 

Alertados del concurso de anteproyectos en marcha, la Mesa Activa por la Re–Urbanización y algunos vecinos del barrio nos demostraron preocupación por no haber sido convocados a participar en el proceso. Vale recordar que este fue un aspecto señalado en la Ley 1770, que en su Art. 3 bis exigía “la participación de los vecinos en la etapa de evaluación de las distintas alternativas y en la formulación de las pautas del proyecto de urbanización.” La academia, de manera concluyente, señala que la participación popular es un factor clave para el éxito de cualquier proceso de urbanización. Así lo señalaban las bases de dicho concurso:

“En los últimos 20 años varias experiencias se constituyeron en “buenas prácticas” a seguir, ya que han logrado mejorar las condiciones habitacionales de los sectores populares. Son las que se basan en la participación de las organizaciones intermedias y de base, y que tienen a sus habitantes como protagonistas. Estas acciones se orientaron a radicar los asentamientos, respetando las redes sociales constituidas y profundizando su sentido de pertenencia e identidad cultural.”

También llamó nuestra atención el escaso impacto de la Junta Vecinal en la solución de los problemas del barrio. Este órgano barrial democrático tenía su mandato vencido y prorrogado por la Jueza Elena Liberatori. Ello no lo privaba de su valor simbólico, y su fuente de visibilidad y de representación. Había perdido su rol como principal mediador entre los problemas de los vecinos y el Estado local, pero seguía atrayendo a todo el arco político. 

A lo largo de las semanas, vecinos y representantes barriales nos fueron enseñando las características y problemas físicos y sociales del barrio. Paulatinamente comprendimos las pésimas condiciones que atravesaban muchos hogares. También notamos su voluntad de participar en el diagnóstico y la transformación de su barrio en el que según nos informaban vivían unas 40 mil personas¹¹. 

El Concurso de anteproyectos de la SCA me parecía cada vez más inconciliable con lo que dictaba el panorama que veíamos por un principal motivo: su falta de atención al contexto físico y social del barrio. Por un lado, junto a manzanas muy densas (las construcciones preexistentes), el Plan Maestro dejaba grandes áreas libres, de fácil ocupación. Por el otro, una respuesta arquitectónica exótica a los desafíos impuestos por las bases del concurso.  

No resulta fácil construir obra nueva junto a construcciones espontáneas, que con distinto nivel de precariedad, actúan al margen de todo código de edificación. Fueron muy contados los casos en que se percibía compromiso de los proyectistas con el contexto. Pocas láminas mostraban el complejo panorama de la realidad circundante. A lo largo de las décadas, esos vecinos fueron dando respuesta a sus necesidades de hábitat con sus propias manos, su ingenio y audacia. El Estado, para bien o para mal, los había abandonado en materia habitacional. A la hora oportuna, la de la urbanización tan deseada, no tuvo en cuenta todas aquellas realidades preexistentes, cuyo lenguaje resultaba extraño para la matrícula de arquitectura, acostumbrada a intervenir en la ciudad formal y que lo haría una vez más en el concurso mencionado. Grandes ventanales, celosías de hierro en zonas de transición, techos planos de fácil intrusión y grandes superficies comunes me parecían los aspectos más criticables del ganador de la Fase I. 

El IVC, una institución con 50 años de trayectoria está a cargo de la gestión integral de los complejos de la Ciudad. Las críticas que aquí planteo hacen pie en el calamitoso desempeño material y social de los complejos que por mi función visité durante mi corta gestión. Cabe agregar que los Complejos con peor desempeño físico (material) y social (consorcial) responden a diseños de reconocidos Estudios.

Paralelamente las bases presentaban algunos problemas. La superficie dedicada a las manzanas en el Plan Maestro resultaba insuficiente. En casi 16.000 m2 se preveía la edificación de 262 viviendas de dos, tres y cuatro ambientes en una determinada composición. Muy pronto los concursantes empezaron a comunicar a los organizadores que en esa superficie de suelo era muy complicado cumplir los requerimientos. A la hora de la evaluación, comprobamos que en lugar de 262 solo cabían 186 viviendas. A raíz de ello, se convino modificar la superficie de las manzanas en el Plan Maestro¹². 

Considerando la situación descripta comenzamos a trabajar sobre un anteproyecto alternativo. Para ello elegimos como prototipo el diseño general del Barrio Pirelli, construido en la zona de Mataderos en 2002 para la primera etapa de la urbanización de Villa 17; ese conjunto demostraba un buen desempeño físico y consorcial. 

En simultáneo consideré adecuado discutir nuestra visión con el Estudio ganador de la Fase I. Mantuvimos un largo encuentro en el IVC al cabo del cual los invité a recorrer juntos Villa 20, lugar que no habían visitado. Luego de la recorrida acordamos que propondrían un borrador de Plan Maestro. La devolución fue en su Estudio, al que asistí con los restantes miembros del Directorio del IVC. La presentación no nos satisfizo, por lo que convinimos avanzar con el ante proyecto propio. 

Paralelamente al desarrollo del anteproyecto propio y el acercamiento a los vecinos del barrio, el 15 de febrero de 2016, se abrió la Fase II del Concurso con el Plan Maestro modificado. El 13 de mayo tuvo lugar el acto de apertura de sobres. Los premiados, más jóvenes que los anteriores, nos confiaron que tampoco habían visitado el barrio.

Durante el desarrollo del anteproyecto propio y la Fase II del Concurso de la SCA, nuestra presencia en el barrio fue cada vez más fluida, lo que permitió conocer más en detalle sus problemas y organización interna. En marzo y abril realizamos encuentros semanales con vecinos de distintas organizaciones, dando muestras de la voluntad política del Gobierno de urbanizar el barrio. 

En todo momento hicimos hincapié en que el alcance del proyecto no se limitaba a construir viviendas nuevas en el predio baldío (ex cementerio de coches, ahora Papa Francisco) sino que suponía una mejora estructural en el barrio existente, lo que incluía la renovación total de su infraestructura, la mejora en calidad y cantidad del espacio urbano y la adecuación del interior las manzanas existentes para conquistar niveles suficientes de iluminación y ventilación que permitan ser aprobados y que se otorgue un título de propiedad al final del proceso.

¹⁰Cátedra de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU), que “desarrolla actividades de formación para el ejercicio profesional en el hábitat, comprometido con los intereses y necesidades populares.” http://www.tlps.com.ar/que-es-el-tlps/. Sus docentes llegaron al barrio entre febrero y agosto de 2014, durante la toma del predio adyacente a Villa 20 (ex cementerio de coches). Según nos dijera la Arq. Beatriz Pedro, su titular, se acercaron a los vecinos “con el ánimo de evitar una ocupación anárquica de ese suelo”. Para ello esbozaron un anteproyecto de urbanización para el predio que compartieron con los vecinos. 

¹¹En 2014, año de la toma señalada, el IVC había contabilizado aproximadamente 22.000 habitantes.

¹²Con estas premisas el Estudio ganador de la Fase I generó los ajustes finales de su anteproyecto.

3. Mesa de Gestión Participativa

A pesar de nuestras muestras de interés en abordar la urbanización, la afluencia a las reuniones semanales con vecinos no superaba las cincuenta personas. 

La SSHI prefirió no participar en esos encuentros hasta tener definido su proyecto de infraestructura. A medida que se sucedían las reuniones esta ausencia se iba haciendo más notoria entre los vecinos. Cabe aclarar que, si en el caso de la renovación de la infraestructura la participación de la SSHI era conveniente, en las tareas a cargo del IVC (nuevas viviendas, equipamiento y proyecto urbano), era indispensable.

Vecinos, organizaciones barriales e IVC convinieron oficializar una Mesa de Gestión Participativa (MGP) a mediados de mayo. Para ello, IVC y SSHI (que prestó su acuerdo) convocaron a los habitantes de Villa 20 a un acto público que tendría lugar el día 14 de mayo a las 17hs en la calle Pola esquina Chilavert, frente al Polo Educativo. El área de Comunicación del IVC se ocupó de difundir una convocatoria impresa de alcance masivo. 

No sabíamos cuántos vecinos acogerían nuestra invitación. En este acto me interesaba exponer las características del proyecto, señalar el carácter participativo que pretendíamos darle al proceso y luego responder dudas o consultas. 

Montado en la plataforma de un camión del IVC que cruzaba la calle Pola, expliqué a unas quinientas personas que a través de esta iniciativa el Gobierno se proponía la mejora de la calidad de vida de todos los habitantes de ese lugar y su integración a la ciudad, al punto de convertirlo en un barrio más, y que para ello sería necesario construir una nueva infraestructura para el barrio existente¹³, mejorar la calidad y cantidad de espacio público y vehicular¹⁴, dotar de condiciones de habitabilidad del interior de las manzanas, balancear la oferta de servicios estatales en el barrio, construir viviendas nuevas en el predio vecino y acondicionar las existentes a través de una adecuada financiación a sus propietarios y transferir la propiedad de esas viviendas de manera que cada uno de ellos sea titular de pleno derecho. Aclaré a su vez que los organismos ejecutores serían el IVC y la SSHI, y que los principios que guiarían nuestras acciones serían la participación, la subsidiariedad (o corresponsabilidad) y la unidad, con fuerte acento en la confianza. Todo ocurrió en 22 minutos.

La rueda de preguntas y respuestas que siguió a la exposición me sorprendió. Se prolongó por algo más de una hora y continuó una vez concluido el acto, al pie del estrado improvisado por el equipo de Seguridad del IVC. Casi todos los que pidieron hablar habían sido parte del proceso participativo lanzado en enero. Muchos cargaron sus preguntas con un fuerte acento político. Si bien la urbanización era una gran noticia para todos, las organizaciones más consolidadas criticaron duramente la demora de más de una década en el cumplimiento de la ley (#1770) y asociaron la iniciativa con el interés del Gobierno de afianzar su relación con el barrio con vistas a los JJOO de la Juventud 2018¹⁵. 

El acto duró noventa minutos. Más de quince vecinos tomaron la palabra. Se dieron intercambios intensos, pero el encuentro se desarrolló en un clima de respeto. Las consultas continuaron una vez finalizado el acto, al pie del escenario. Para el Gobierno, era una iniciativa riesgosa. Para nuestro novel equipo fue como un bautismo de fuego. A pesar de los reparos de la SSHI, tuve el apoyo de mi jefe. 

Podría englobar las consultas y planteos en dos grandes temas: 1) la mirada crítica sobre la oportunidad para encarar estos trabajos, y 2) fuerte clamor por la transparencia del proceso. 

A partir de ese día la MGP se afianzó y las reuniones comenzaron a desarrollarse en días de semana en la sede del Polo Educativo¹⁶. Quedó establecido que la primera responsabilidad de la MGP sería el censo poblacional, punto de partida de una urbanización. Sobre principios de junio quedó homologado el cuestionario por dicha Mesa y las áreas técnicas del IVC especializadas en este proceso. 

A partir de ese día la MGP se afianzó y las reuniones comenzaron a desarrollarse en días de semana en la sede del Polo Educativo¹⁶. Quedó establecido que la primera responsabilidad de la MGP sería el censo poblacional, punto de partida de una urbanización. Sobre principios de junio quedó homologado el cuestionario por dicha Mesa y las áreas técnicas del IVC especializadas en este proceso. 

Para aquellas fechas finalizamos el anteproyecto de viviendas nuevas para el predio vecino a Villa 20. Organizado sobre un nuevo partido arquitectónico, dejaba menos vacíos, planteaba un boulevard o eje longitudinal paralelo a la Av. Fernández de la Cruz, se limitaba a Planta Baja y tres pisos, ya no tenía cubierta plana (para desincentivar ocupaciones) y contaba con una morfología más discreta. Como señalara, nos inspiramos en una obra realizada por el IVC en Mataderos a principios de los años 2000 y que gozaba de un buen desempeño físico (mantenimiento) y consorcial: el conjunto Pirelli I, utilizado para la relocalización de la vecina Villa 17, fue el prototipo de la nueva urbanización. Estos antecedentes técnicos, sumados a meses dedicados a conocer el barrio y a escuchar sus habitantes, a solas -en decenas de recorridas- o en el seno de la MGP, permitieron que esta elección gane un fuerte consenso y constituya una base de trabajo suficiente como para escuchar el parecer de los vecinos interesados. Otros beneficios de trabajar con anteproyecto propio serían que la autoría estaría a cargo de un organismo público reconocido (el IVC estaba cumpliendo medio siglo) y que los ajustes sucesivos que exigiese el intercambio con vecinos de la MGP sería más versátil. Estos dos elementos, sin duda, provocarían una reducción de plazos en la etapa de proyecto y permitirían licitar antes de lo previsto oportunamente. A todo ello le sumaré el estímulo a los equipos del área técnica. 

Por todo lo dicho decidimos dar de baja las fases III y IV previstas en el cronograma general del concurso de la SCA. Para ello nos reunimos con las autoridades de la SCA y convinimos comunicar la decisión lo antes posible a través de su red de contactos. El contrato firmado con la SCA era de carácter “No vinculante”. Preferimos ser categóricos en esta rescisión para evitar contradicciones futuras. Tuvimos que enfrentar críticas de muchos concursantes, algo que teníamos previsto. Durante junio el hecho tomó estado público provocando críticas en redes sociales y algunos periódicos¹⁷. En la publicación de Perfil (2/7/16, p.18) quedaba expresado que “el IVC busca impulsar prototipos de casas populares menos ambiciosos” y se ensayaban todo tipo de consideraciones políticas sobre mi.

Como anticipamos, el nuevo anteproyecto obra del IVC, fue puesto a consideración de la MGP luego de lanzado el censo; corría la segunda semana de junio. Los objetivos establecidos con el Jefe de Gobierno eran muy ambiciosos. Nos exigían licitar el primer grupo de viviendas (552 unidades) durante el mes de julio de 2016, a menos de seis meses de nuestro regreso al barrio. Aquí se produjo una tensión entre este objetivo político y nuestra voluntad de construir un genuino proceso participativo con los vecinos. Creo que la confianza mutua lograda durante los meses previos se ocuparía de romper el dilema. Todos, como MGP, comprendimos las restricciones impuestas por la realidad y nos pusimos a trabajar de inmediato. Debíamos conseguir simultáneamente los dos objetivos: enriquecer el diseño a través de la discusión con los vecinos dentro de los plazos políticos establecidos.

En cuatro semanas vecinos, organizaciones y asesores plantearon oportunidades de mejora al anteproyecto del IVC, que ya resolvía las objeciones realizadas al anteproyecto de la SCA. 

Paulatinamente se fue afianzando la idea de participación en los propios vecinos, críticos del Concurso de la SCA y dispuestos a apropiar el proyecto que se construiría en el predio adyacente. La necesidad del consenso vecinal fue avanzando. Así lo explicaba a La Nación un vecino de la villa y secretario de Tierra y Vivienda de la Junta Vecinal: “Creemos que la solución ofrecida no era adecuada para nuestra realidad. Queremos materiales tradicionales: cemento y ladrillo. Nada de innovaciones o propuestas extrañas”, y recordó que aquel proyecto nunca fue presentado a la junta de vecinos para que lo considerara. Parecidas declaraciones hizo el Defensor del pueblo de la ciudad, Alejandro Amor¹⁸. 

Paulatinamente se fue afianzando la idea de participación en los propios vecinos, críticos del Concurso de la SCA y dispuestos a apropiar el proyecto que se construiría en el predio adyacente. La necesidad del consenso vecinal fue avanzando. Así lo explicaba a La Nación un vecino de la villa y secretario de Tierra y Vivienda de la Junta Vecinal: “Creemos que la solución ofrecida no era adecuada para nuestra realidad. Queremos materiales tradicionales: cemento y ladrillo. Nada de innovaciones o propuestas extrañas”, y recordó que aquel proyecto nunca fue presentado a la junta de vecinos para que lo considerara. Parecidas declaraciones hizo el Defensor del pueblo de la ciudad, Alejandro Amor¹⁸. 

¹³Dos que cada tres reclamos principales obedecen a problemas de infraestructura.

¹⁴La densidad de las villas y asentamientos es un fenómeno conocido. Estos asentamientos precarios ocupan el 1,3% del suelo de la Capital. Vive allí, aproximadamente, el 10% de la población.  

¹⁵La Villa Olímpica está situada a 500 metros de Villa 20. Las bases del Concurso de anteproyectos para estas 1300 viviendas aproximadamente fueron lanzadas en marzo 2014. Las obras comenzaron en los primeros meses del año 2016. 

¹⁶Aprovecho a expresar mi gratitud a Armando Catuogno, Director de Secundaria del Polo Educativo Lugano. Contar con una base física representa una ventaja valiosa para establecer un diálogo participativo como el que nos convocaba. Las escuelas son lugares privilegiados para conseguirlo, por la variedad y calidad de espacios y los servicios disponibles. No todos los barrios en los que el IVC intervino contaron con esa ventaja. 

¹⁷http://www.pressreader.com/argentina/perfil-sabado/20160702/281805693245376

¹⁸Fernando J. de Aróstegui, para La Nación, 1/8/16, p.20: http://www.lanacion.com.ar/1923539-buscan-el-consenso-vecinal-para-avanzar-con-una-urbanizacion-en-villa-lugano

4. Nueva Ley

Una vez homologado el nuevo anteproyecto, el área Técnica del IVC avanzó con los pliegos licitatorios y la MGP comenzó a trabajar sobre un proyecto de ley que adaptara la normativa urbana al anteproyecto consensuado. 

Pensada originalmente como una ley de cambio de zonificación; los vecinos de la MGP abrieron el debate a la inclusión en el proyecto de ley de cuestiones que excedían considerablemente la idea original. Dentro de los planteos más enérgicos se encontraban el reconocimiento formal de la MGP y la regulación de los aspectos más sensibles en un proyecto como el que se encaraba: parámetros para la adjudicación de vivienda nueva, líneas de créditos, conexión a todos los servicios públicos y el proceso de regularización dominial.

Luego de semanas de trabajo, homologamos un anteproyecto que mejoraba el original, más una ley que acabó estableciendo las distintas etapas del proceso de reurbanización y regulando el funcionamiento de la MGP.

Este nuevo proyecto de ley, producto del debate y el intercambio de ideas entre todos los partícipes, fue uno de los hitos más palpables del proceso participativo encarado por el IVC. Ello así a tal punto que en oportunidad del debate del proyecto de ley en la Comisión de Vivienda en la Legislatura, más de 20 vecinos y representantes de asociaciones sociales del barrio pidieron la palabra. El mensaje era unívoco: “Este proyecto es de todos y no queremos que nos cambien ni una coma”.

El 8 de septiembre el proyecto de ley fue tratado en el recinto. Allí estuvieron también los vecinos de la MGP. La aprobación fue unánime. En cumplimiento de lo ordenado por la Ley 1770, el 23 de septiembre tuvo lugar la audiencia pública con vecinos en el Club Jóvenes Deportistas de Lugano en un buen clima general. Algunos miembros de la MGP, en particular los que originalmente formaban la Mesa Activa por la Re–Urbanización, aprovecharon el carácter político de esa Audiencia, establecida once años atrás, para señalar críticas al proceso y al IVC.  

A fines del mes de octubre estaba previsto comenzar los trabajos para que las primeras viviendas sean finalizadas a partir de diciembre de 2017. El cronograma preveía concluir las últimas viviendas (de alrededor de 1600 en total) para inicios de 2019.

Conclusión

En el mes de julio, como estaba previsto, se licitaron las primeras viviendas. Habían pasado solo seis meses del desembarco del IVC en el barrio. El trabajo mancomunado de vecinos, organizaciones sociales y Estado local en un clima de creciente confianza permitió conciliar tiempos políticos y una participación genuina. 

La iniciativa de gobierno de urbanizar e integrar villas de la ciudad ofrece al Estado una oportunidad singular de sellar un nuevo pacto con las comunidades afectadas. Como me lo señalara una legisladora porteña, “cuando el Estado posa su mirada en estos lugares postergados la incipiente ciudadanía toma el desafío y recupera el protagonismo.”¹⁹

Tuve la fortuna de asistir al regreso del IVC a Villa 20; habían pasado once años desde la sanción de la ley que ordenaba su urbanización. Nos acercamos a los vecinos, los escuchamos y abrimos un canal de diálogo genuino que cimentaría el proceso. De a poco, entre todos, comprendimos que teníamos la posibilidad de avanzar, hecho que celebró Horacio Rodríguez Larreta el 23 de agosto de 2016, cuando hizo pública su voluntad de urbanizar Villa 20. “Hemos trabajado en conjunto con la gente, en mesas de discusión de ideas”, así dijo el jefe de gobierno, acompañado de funcionarios porteños y nacionales²⁰. Ese mismo día se cumplían dos años de la liberación de Papa Francisco, predio que estaban pisando. 

Con la perspectiva del tiempo, considero que las organizaciones sociales enriquecieron la discusión y balancearon el poder constituido en el barrio, formal o informalmente. Cuando a principios de 2016 el IVC se acercó a ese territorio encontró personas sensibles a todo lo referido a derechos ligados al hábitat. Durante más de dos años, el Taller Libre de Proyecto Social (TLPS)²¹, sostuvo la esperanza de un grupo de jóvenes vecinos y otros que militaban en el barrio para cuando llegara la oportunidad. El desafío fue poner a conversar este grupo con otras organizaciones más rezagadas. Allí cobró un papel relevante la Cooperativa 25 de marzo, de larga trayectoria en el barrio, que construyó en torno a 650 viviendas para sus socios a lo largo de las últimas dos décadas²².       

Haberme opuesto al Concurso de la SCA no fue gratuito. Lo hice para evitar un daño mucho mayor. Pienso que la FADU no prepara profesionales para estos desafíos. Las bases del concurso tenían información valiosa, pero no trasuntaba en proyectos ni procesos amigables con el contexto²³. Ello enaltece la misión de algunas cátedras que a contracorriente del sistema educan alumnos en herramientas que redunden en profesionales capaces de atender carencias habitacionales clamorosas.

Uno de los valores más preciados del actual Gobierno de CABA es el “Hacer”; léase “Ejecutar”. Esta puede ser un arma de doble filo. La sensibilidad contemporánea, la maduración de una política como conquista de derechos, “una ciudadanía mucho más exigente en el cumplimiento de sus expectativas y extraordinariamente más empoderada y participativa”²⁴, hace que los vecinos quieran opinar sobre el futuro de su ciudad. Pero particularmente en temas de Hábitat, a donde existen tantos fracasos por la prepotencia estatal, eso parece mandatorio. En poblaciones en situación de vulnerabilidad y roídas por el escepticismo, canalizar ese afán de participación es una capacidad que el gobierno debería promover en todos los territorios que está interviniendo.   

¹⁹Paula Penaca, legisladora de la Ciudad de Buenos Aires, en conversación con el autor, 2017.

²⁰Valeria Musse, para La Nación, 23/8/16, p.26: http://www.lanacion.com.ar/1930991-en-octubre-empezaran-a-urbanizar-la-villa-20-de-lugano

²¹La cátedra Taller Libre de Proyecto Social (TLPS) está a cargo de la Arq. Beatríz Pedro, con la colaboración del Arq. Mauricio Contreras.

²²Víctor Sahonero, su presidente (55 años), tuvo la capacidad de dialogar con vecinos y militantes mucho más jóvenes, de casi nula experiencia en materia de urbanización de villas. Su hijo, Maximiliano, diputado porteño del PRO cerró la rueda de alocuciones que tuvieron lugar el día en que la ley tuvo una aprobación legislativa unánime.

²³Resulta interesante releer los comentarios que dejaron vecinos de CABA al pie del artículo de Clarín. Más allá de los típicos arranques xenófobos que aparecen cuando los gobiernos abordan estos temas, aparecen agudas críticas por “transpolar ideales burgueses” a poblaciones marginales: http://www.clarin.com/ciudades/Plan-viviendas-Villa_0_1532247143.html (abajo).

²⁴Club de Madrid: “Una nueva generación democrática para América Latina”, en LN, 15/9/16, p. 27.

Fotografías por Nicolás Marcaida para la Fundación Tejido Urbano.